Quintela, Ricardo C. y otro v. Estado Nacional

Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 24/08/2004
Partes: Quintela, Ricardo C. y otro v. Estado Nacional

COMPETENCIA (EN GENERAL) - Conflictos de Competencia - Jueces federales de provincia - Tribunal Superior de Justicia - Facultades de la Corte Nacional - Municipios - Recursos financieros - Conflictos con el gobierno provincial - Amparo

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:

I. A fs. 4/23, el Estado Nacional (Ministerio de Economía) se presentó ante V.E. y solicitó su intervención para resolver el conflicto de competencia planteado entre el Juzg. Fed. La Rioja y el Trib. Sup. Just. La Rioja, toda vez que en ambos órganos judiciales tramitan causas en las que se ha dispuesto que el Estado nacional debe cumplir dos órdenes disímiles entre sí respecto de una misma cuestión.
Luego de relatar los antecedentes de ambos procesos, sostuvo que el juez federal debió declararse incompetente para entender en la causa que tramita ante su juzgado, por no encontrarse comprendida entre aquellas enumeradas en la Constitución Nacional Ver Texto y porque los temas en debate son de naturaleza eminentemente local.
A fs. 16, se solicitó a ambos tribunales que remitieran los expedientes mencionados por el presentante, los que, una vez recibidos, se agregaron -sin acumular- a esta presentación y se corrió vista a este Ministerio Público, en mérito a la cuestión de competencia suscitada (fs. 22).
II. Del expediente n. 23219/04, "Quintela, Ricardo C., intendente de la Ciudad Capital de la provincia de La Rioja v. Estado Nacional s/ acción de amparo", proveniente del Juzg. Fed. La Rioja, surge que el intendente de dicha ciudad promovió amparo contra el Estado Nacional, a fin de obtener que este "asuma efectivamente el deber, consagrado en el art. 5 Ver Texto de la CN., de garantizar el mantenimiento de los regímenes municipales (en este caso en particular en la provincia de La Rioja)" y solicitó que se lo condene a cesar en su conducta omisiva. Añadió que el Estado provincial, al no dictar la Ley de Coparticipación municipal, se arroga la atribución de decidir unilateralmente los fondos que corresponden a cada municipio, con un criterio injusto y arbitrario. Asimismo, requirió la concesión de una medida cautelar a los efectos de que se ordene al Ministerio de Economía de la Nación a transferir al municipio en forma directa, mensual e inmediata una suma de dinero, a extraerse de una partida del presupuesto nacional.
Concedida la medida solicitada, a fs. 47/48 se presentó la provincia de La Rioja y solicitó que se admita su participación, como tercero directamente afectado, así como que el juez se declare incompetente a favor de V.E., una vez que acoja su pedido (art. 117 Ver Texto CN.). También se presentaron los intendentes de diversos municipios de la misma provincia y requirieron intervenir en los términos del art. 90 Ver Texto del CPCCN. Dicha participación fue denegada a fs. 71/72 y ello dio lugar al recurso de apelación interpuesto por el fiscal de Estado a fs. 94/96, que todavía no fue proveído.
Por su parte, a fs. 55/70, la representante del Estado Nacional interpuso los recursos de nulidad y de apelación en subsidio contra la resolución del juez federal que declaró su competencia para entender en el proceso y concedió la medida cautelar. Asimismo, puso en conocimiento del juez que se encuentran en trámite ante el Trib. Sup. Just. La Rioja los autos caratulados "Municipalidad Capital-Amparo" (a los que me referiré infra).
También el intendente de la ciudad de La Rioja interpuso recurso de reposición y apelación en subsidio contra la misma resolución, con fundamento en que no se especificaron las partidas presupuestarias respecto de las cuales deben efectuarse las retenciones para enviar los fondos al municipio actor, circunstancia que fue resuelta mediante el auto de fs. 92. Esto originó una nueva apelación del Estado nacional (v. fs. 110/116) que, al igual que el recurso de fs. 55/70, tampoco fue proveído.
III. Del expediente n. 724/04 del registro del Trib. Sup. Just. La Rioja surge que el intendente de la ciudad promovió acción de amparo e inconstitucionalidad por omisión contra la provincia, con fundamento en que, al no sancionarse el régimen de coparticipación municipal, se le impide cumplir con la prestación de los servicios básicos esenciales. Solicitó que se remitan al municipio la totalidad de los fondos que legítimamente le corresponden y que hacen al pleno ejercicio de su autonomía financiera y económica, así como la concesión de una medida cautelar para que se le remita una suma mensual a cargo del gobierno provincial.
A fs. 108/111, el Trib. Sup. Just. La Rioja confirmó su competencia para entender en ese proceso y requirió al juez federal que se inhibía de entender en los autos "Municipalidad de La Rioja v. Ministerio de Economía de la Nación s/ amparo". Asimismo, ordenó al Poder Ejecutivo Nacional, al Ministerio de Economía, del Interior y al Banco de la Nación Argentina que se abstengan de efectuar deducciones, retenciones o quitas de cualquier naturaleza con destino a la Municipalidad del Departamento Capital, de partidas de fondos coparticipables y/o extracoparticipables correspondientes a la provincia de La Rioja.
Para ello, consideró que la problemática en debate -asignación de recursos financieros por parte de la provincia de La Rioja a la municipalidad del mismo nombre- es de naturaleza eminentemente local, sujeta a las normas provinciales, por lo que corresponde a la competencia de la justicia provincial.
A fs. 124, el juez federal no hizo lugar al planteo inhibitorio y ratificó su competencia para entender en el expediente 23.219, que tramita ante el juzgado a su cargo, con fundamento en que se encuentra en juego la aplicación e interpretación del sistema jurídico federal, así como las atribuciones del Gobierno Nacional.
Devueltas las actuaciones, el tribunal local resolvió elevarlas a la Corte Sup., a los efectos que dirima el conflicto de competencia suscitado.
IV. Ante las particularidades procesales que se advierten en la causa respecto de la que se corre vista a este Ministerio Público, corresponde señalar que el conflicto positivo de competencia ha quedado planteado entre el Juzg. Fed. La Rioja y el Trib. Sup. Just. La Rioja en el expediente n. 23219/04, en trámite ante dicho juzgado, en razón de que el alto tribunal local entendió que resulta competente para conocer en él.
En tales condiciones, dicha contienda debe ser resuelta por V.E., en los términos del art. 24, inc. 7 Ver Texto , del decreto ley 1285/58.
V. Sentado lo anterior, circunscripto a la contienda de competencia, cabe recordar que la materia y las personas constituyen dos categorías distintas de casos cuyo conocimiento atribuye la Constitución a la justicia federal. En uno y otro supuesto dicha competencia, de excepción, no responde a un mismo concepto o fundamento. En el primero, lleva el propósito de afirmar atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la Constitución, los tratados y las leyes nacionales, así como lo concerniente a almirantazgo y jurisdicción marítima. En el segundo, procura asegurar -entre otros aspectos- la imparcialidad de la decisión y la armonía nacional, en las causas en que la Nación o una entidad nacional sea parte (art. 116 Ver Texto de la CN y art. 2, incs. 6 Ver Texto y 12 Ver Texto , de la ley 48), y cuando se plantean pleitos entre vecinos de diferentes provincias (v. Fallos 314:101 Ver Texto ; 324:1470; 325:1883, entre otros).
Por aplicación de tales principios, pienso que, por el momento y hasta tanto se produzcan otras circunstancias que ameriten adoptar un temperamento diferente, dicha causa debe continuar su trámite ante el Juzg. Fed. de 1ª Instancia, toda vez que, atento a lo dispuesto por el art. 116 Ver Texto de la CN. y al encontrarse demandado el Estado Nacional, es competente la justicia federal para entender en ella.
En efecto, de la exposición de los hechos que el actor efectúa en la demanda -a la cual cabe atender a los fines de determinar el tribunal competente de acuerdo a los arts. 4 Ver Texto y 5 Ver Texto del CPCCN.- surge que, si bien la pretensión del municipio se dirige a obtener la sanción por parte de la provincia de la ley de coparticipación municipal, lo cierto es que se demandó al Estado Nacional por la supuesta conducta omisiva en el incumplimiento de las obligaciones a su cargo con relación al principio de autonomía de los municipios consagrado por el art. 123 Ver Texto de la CN., circunstancia que impide que ese proceso tramite ante los jueces locales, sin perjuicio de lo que pueda en definitiva resolverse en cuanto a la procedencia de la acción sobre el fondo del asunto debatido.
Por otro lado, toda vez que es distinta la pretensión deducida, así como la parte demandada en el expediente n. 724/04 "Municipalidad Capital s/ amparo", no advierto que la prosecución de su trámite ante el Trib. Sup. Just. La Rioja provincia sea susceptible de dar lugar al dictado de sentencias contradictorias sobre el fondo del asunto. No obstante, en lo que respecta a una eventual producción de tal anomalía entre las medidas precautorias dictadas en ambas causas, cabe señalar que podrá ser subsanada por las vías procesales que correspondan, que ya están siendo utilizadas por los interesados (v. recursos del Estado Nacional y de la provincia de La Rioja).
VI. Opino, por tanto, que el juez federal de La Rioja debe continuar con el trámite del expediente n. 23219/04, hasta tanto ocurra alguna circunstancia procesal que provoque el desplazamiento de las actuaciones hacia otro tribunal. Asimismo, entiendo que las actuaciones en trámite ante el Superior Tribunal local deben serle devueltas, a sus efectos.
Por último, si V.E. lo estima pertinente, entiendo que podría instar al magistrado federal a que despache, con la mayor celeridad que lo permita el estado de las actuaciones, los recursos pendientes para su pronta consideración por el tribunal de alzada.- Buenos Aires, julio 16 de 2004.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, agosto 24 de 2004.
Considerando:
I. Que los antecedentes de las causas que han dado lugar a la cuestión de competencia, suscitada entre el Trib. Sup. Just. La Rioja y el Juzg. Fed. La Rioja, así como la atribución de esta Corte para dirimirla con arreglo a lo dispuesto en el art. 24, inc. 7 , del decreto ley 1285/58, han sido adecuadamente señalados en el dictamen del Sr. procurador fiscal subrogante (puntos I a IV), al que cabe remitir por razones de brevedad.
II. Que la circunstancia de tratarse de un juicio de amparo en modo alguno impide la intervención de este tribunal.
Ello es así porque el art. 16 Ver Texto de la ley 16986 -en cuanto veda la articulación de cuestiones de competencia- solo tiende a impedir el planteamiento de defensas o excepciones previas que obstaculicen la celeridad del trámite que debe imprimirse a estas causas, mas no impide la declaración de incompetencia que expresamente contempla el art. 4 Ver Texto de dicho texto legal (Fallos 270:346 Ver Texto y otros) ni que, por ende, esta Corte deba conocer en cuestiones como la suscitada en el sub lite, tal como lo ha hecho en el precedente de Fallos 242:112 Ver Texto , entre otros, para preservar el principio de que el reconocimiento de esta acción no importa alteración de las instituciones vigentes ni justifica la extensión de la jurisdicción legal y constitucional de los jueces de la Nación (Fallos 256:386 Ver Texto ; 259:11 Ver Texto ; 263:15 Ver Texto ).
III. Que sin abrir juicio sobre si la cuestión planteada en estas causas constituye un caso contencioso que pueda autorizar la intervención del Poder Judicial (Fallos 133:236), cabe recordar -como premisa- una regla que este tribunal ha establecido desde sus primeros pronunciamientos: "Los jueces provinciales son independientes de la justicia nacional en el ejercicio de sus funciones, y por consiguiente no pueden ser demandados ante esta para responder de las faltas que cometan procediendo en las causas de que conocen" (sent. del 7/7/1865 dictada en la causa LXXXV, publicada en Fallos 2:84); tal enunciado no es sino el principio que fundamenta una doctrina mantenida por esta Corte hasta la actualidad para sostener pronunciamientos recientes (Fallos 317:247 Ver Texto ; 318:2664 Ver Texto ; 322:2247).
En efecto, en cada oportunidad en que este tribunal fue llamado a intervenir en asuntos de esta naturaleza, ha subrayado la necesidad de permitir el desenvolvimiento armonioso de la actuación de las autoridades federales y locales, evitando el choque y oposición de ellas, principio hermenéutico que se vio reflejado en la evolución de la legislación nacional para delimitar los dos órdenes de gobierno destacados, al derogar por medio de la ley 48 Ver Texto la facultad que acordaba a los jueces de sección el art. 21 Ver Texto de la ley 27 de "conocer en grado de apelación de los fallos y resoluciones de los juzgados inferiores de provincia, en los casos regidos por la Constitución y leyes nacionales" (Fallos 308:490 Ver Texto ).
IV. Que sobre tal base y con particular referencia al proceso de amparo, el tribunal ha decidido que el art. 18 Ver Texto , parte 2ª, de la ley 16986, limita su aplicación por los jueces federales con asiento en provincias a "los casos en que el acto impugnado mediante la acción de amparo provenga de una autoridad nacional" (Fallos 321:207 Ver Texto ) o cuando se invoque la violación de garantías constitucionales por o contra una autoridad nacional (Fallos 307:2249 Ver Texto ), lo cual no es sino la aplicación a dicha clase de acciones de la reiterada doctrina con arreglo a la cual el fuero federal con asiento en provincias tiene carácter de excepción, vale decir, se halla circunscripto a las causas que expresamente le atribuyen las leyes que fijan su competencia, cuya interpretación debe ser de carácter restrictivo (Fallos 305:193 Ver Texto ; 307:1139 Ver Texto , sus citas y otros).
Debe ser subrayado que dicha regla no es sino una aplicación de la tradicional doctrina establecida en Fallos 21:73, transcripta en Fallos 306:1363 Ver Texto , con arreglo a la cual sostener que la justicia nacional tiene que rever los actos de las autoridades de provincia contraría y destruye el sistema de gobierno establecido por la Constitución, pues los jueces nacionales no constituyen autoridades superiores con respecto a los actos de los gobiernos provinciales, sino que solo tienen jurisdicción cuando las garantías constitucionales son violadas por o contra una autoridad nacional.
V. Que la mera circunstancia de que la municipalidad de La Rioja hubiese promovido el segundo amparo contra el Estado Nacional, o una de sus dependencias, no justifica, tal como esta Corte ha tenido oportunidad de subrayarlo en un caso en que, como en el sub lite, se había incluido como parte nominal de la causa al Ministerio del Interior del Gobierno Nacional (Fallos 322:2207 y 2247), la actuación de la justicia federal para tomar intervención en una situación litigiosa cuya naturaleza local es inocultable, en la medida en que el conflicto de intereses invocado por la comuna solo lo mantiene con el gobierno provincial.
En efecto, así como en el precedente citado el tribunal rechazó -con énfasis y marcada rigurosidad- que pudiera sostenerse la competencia federal en la condición de parte que se había asignado al Ministerio del Interior por la invocada omisión en que habrían incurrido sus funcionarios en tomar, con fundamento en el art. 6 Ver Texto de la CN., las medidas conducentes para el sostenimiento de las autoridades provinciales regularmente constituidas, igual modo de actuación debe seguir esta Corte en el sub lite cuando, mediante una alegación tan insubstancial como la mencionada, la comuna pretende fundar aquella competencia de excepción en "... que el Estado Nacional asuma efectivamente el deber, consagrado en el art. 5 Ver Texto de la CN., de garantizar el mantenimiento de los regímenes municipales" (fs. 9), persiguiendo un pronunciamiento con la declaración "... que el Estado nacional es garante efectivo de los regímenes municipales, en los términos de los arts. 5 Ver Texto y 123 Ver Texto de la CN., ordenándose que... disponga las medidas efectivas necesarias para garantizar el régimen municipal en la provincia de La Rioja" (fs. 18).
VI. Que, además, la cabal comprensión de la causa promovida por la municipalidad de La Rioja ante la justicia federal demuestra que en dichas actuaciones se pretende, en definitiva, satisfacer un objeto igual al que perseguía ante el superior tribunal local, consistente en que se provean a la comuna los fondos provenientes de la coparticipación de impuestos que recauda o percibe la provincia y que, según se invoca, no le son liquidados a la demandante con arreglo a las normas locales en vigencia.
La demostración más concluyente de que la comuna utilizó la demanda presentada -el 18/5/2004- ante la justicia federal como un instrumento elíptico, pero inequívoco, para interferir en el conflicto local ventilado en las actuaciones judiciales que se estaban llevando a cabo ante el superior tribunal local, está constituida por las expresiones utilizadas por la municipalidad para fundar el desistimiento del amparo que había promovido, por las cuales sostuvo que "motiva lo solicitado, el entendimiento de que no contamos con expectativas ciertas de que el presente juicio sea resuelto en tiempo oportuno y por razones de público conocimiento, tampoco que lo sea en el sentido de nuestra pretensión" (causa "Municipalidad Capital - Amparo" (expte. 724- 2004-M; escrito presentado el 18/5/2004; fs. 106).
VII. Que en las condiciones expresadas y por no tratarse tampoco de un caso en que el acto local obstaculice el ejercicio de funciones de una autoridad federal (Fallos 307: 2249 Ver Texto ), resulta aplicable la doctrina según la cual los conflictos entre autoridades locales deben hallar solución -jurídica o política- en el ámbito provincial, sin injerencia de la justicia de la Nación (Fallos 136:147; 264:7 Ver Texto ; 291:384 Ver Texto , que comparte el dictamen del Sr. procurador general de la Nación Dr. Enrique C. Petracchi). Joaquín V. González sostenía: "Es regla de todo gobierno federativo, que estas cuestiones -los conflictos o disputas sobre derechos o atribuciones que pueden ocurrir entre los poderes internos de una misma provincia- corresponden al fuero local, ya para ser resueltas por el pueblo mismo, ya por el poder o los poderes que las respectivas constituciones hubiesen creado para ejercerlo, pues tal es el objetivo de ellas... Tal es el sentido de las palabras de la Constitución relativas a las provincias: ‘se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas’; eligen sus funcionarios ‘sin intervención del gobierno federal’; cada una ‘dicta su propia Constitución’; y tal fue el sentido de la reforma de 1860, que eliminó de entre las atribuciones del Poder Judicial de la Nación, el decidir en los conflictos entre los diferentes poderes públicos de una misma provincia" ("Manual de la Constitución Argentina", edición 1897, ps. 770 y 771).
En todo caso, y aun si se tratara en el caso de un supuesto en que el demandante intentara hacer valer en su favor alguna cláusula de la Constitución Nacional Ver Texto desconocida por la autoridad provincial, tal circunstancia no alteraría la competencia de la justicia local para conocer del asunto, pues las eventuales cuestiones federales que pudieran suscitarse siempre encontrarían adecuada tutela en la vía del recurso previsto en el art. 14 Ver Texto de la ley 48 (Fallos 154:5; 310:2841 Ver Texto y 311:1597).
VIII. Que con apartamiento de los precedentes del tribunal sobre la materia, el Sr. conjuez del Juzg. Fed. La Rioja ha realizado una creación ex nihilo del título para fundar su competencia e irrumpir en la ajena, desconociendo el sabio principio sentado por esta corte en el precedente de Fallos 12:134 como guía insoslayable para prevenir a los magistrados del ejercicio arbitrario del poder deferido: "El Poder Judicial, por su naturaleza, no puede ser jamás el poder invasor, el poder peligroso, que comprometa la subsistencia de las leyes y la verdad de las garantías que tiene por misión hacer efectivas y amparar".
Además, la actuación del tribunal no se limitó a emplazar indebidamente como parte ante sus estrados al Estado Nacional a pesar de que el Gobierno Federal -como lo subrayó en la presentación efectuada ante este estrado a fin de que la Corte se avoque y resuelva la situación de gravedad institucional generada por la intervención del juzgado federal (fs. 4/15)- era ostensiblemente extraño al conflicto local existente entre las autoridades provinciales y municipales, sino que denegó la participación en la litis que el Estado provincial había solicitado a pesar de que era de toda evidencia su condición substancial de parte en el asunto, como lo demuestra la afectación de los fondos provinciales que son liquidados por el Estado Nacional.
Por último, la indebida intervención del juzgado federal se concretó en una orden de embargo de los fondos provinciales para su directa entrega al municipio demandante, afectando la autonomía que la Constitución Nacional Ver Texto reconoce en favor de las provincias, interferencia que dio lugar a una enérgica respuesta del superior tribunal provincial en defensa de su competencia y que originó una situación hondamente conflictiva debidamente subrayada por el Estado Nacional cuando invocó haber recibido dos órdenes judiciales contradictorias, de parte de órganos distintos, con respecto a la situación de los fondos a liquidar a la provincia de La Rioja, todo lo cual justifica su inmediata resolución para evitar un menoscabo al régimen federal que diseñaron los constituyentes de 1853.
IX. Que, en tales condiciones y en consideración a la naturaleza de la cuestión ventilada en la causa radicada ante el Juzg. Fed. La Rioja, corresponde disponer -como se decidió en los precedentes de Fallos 318:2664 Ver Texto ; 322:2247 y en la Competencia n. 117.XXXIX. "Notificación remitida por el juez federal con competencia electoral, en autos n. 42/03 caratulado ´Barrionuevo, José L. v. Juzg. Elec. y Minas Catamarca y otro s/ amparo’ ", sent. del 4/7/2003- la nulidad de todo lo actuado en el expediente "Quintela Ricardo C., intendente de la ciudad capital de la provincia de La Rioja v. Estado Nacional s/ acción de amparo" (expte. 23.219/04), ordenando a dicho tribunal que proceda al archivo de todo lo actuado.
Es necesario recordar, nuevamente, que frente a manifestaciones litigiosas deformadas, el tribunal está autorizado -y del modo en que lo estime conducente a esos fines- para tomar conocimiento del asunto y arbitrar lo que razonablemente corresponda para superar los escollos, y corregir y encauzar los excesos deformantes del trámite (resoluciones 41/01 en expte. 4705/2000 y 17 en expte. 1290/01).
Por todo lo expuesto y habiendo dictaminado el Sr. procurador fiscal subrogante, se resuelve:
1. Tomar intervención en el conflicto de competencia planteado por el Trib. Sup. Just. La Rioja en la causa "Municipalidad Capital- amparo" (expte. 724-2004-M) con respecto a las actuaciones cumplidas por el Juzg. Fed. La Rioja en el expediente "Quintela Ricardo C., intendente de la ciudad capital de la provincia de La Rioja v. Estado Nacional s/ acción de amparo" (expte. 23219/04).
2. Declarar la incompetencia del tribunal mencionado en último término para intervenir en dicho asunto y la nulidad de todo lo actuado en el proceso mencionado.
3. Ordenar que se agregue copia de la presente a las causas que dieron lugar a este pronunciamiento.
4. Devolver los expedientes a los tribunales de origen a fin de que procedan conforme a lo resuelto. Notifíquese al Estado Nacional y, oportunamente, archívese.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda.- Elena I. Highton de Nolasco.